習近平が最も恐れる展開になる…高市首相が切り出せる｢日本産水産物の輸入停止｣への3つの対抗手段

高市早苗首相が台湾有事をめぐって「存立危機事態になりうる」と国会答弁したことに中国政府が反発し、日本産水産物の輸入を停止する方針を示した。日本政府はどのように対応すべきか。キヤノングローバル戦略研究所の山下一仁研究主幹は「WTO提訴やTPPを活用する方法がある。TPPについては中国よりも台湾の加入を先にするよう揺さぶりをかけることで、メンツにこだわる中国を交渉のテーブルに引き出すことができる」という――。
■中国の水産物輸入停止への対抗手段
中国が、高市総理の台湾有事をめぐる発言に対抗して日本産水産物の輸入を停止した。これに日本政府は何らかの対抗措置を講ずることはできないのだろうか？
1．WTO提訴
一つの手段として、中国の措置が国際ルールに基づくものではないとして、WTO（世界貿易機関）に提訴することである。現在、WTOの紛争処理手続きは、控訴審に当たる上級委員会の委員の任命をアメリカが拒否していることから、十分に機能していない。
しかし、第一審のパネル（紛争処理小委員会）に訴えることは可能である。現にパネルは、中国等からの提訴を受けて、アメリカが鉄鋼・アルミ製品に課した関税がWTO協定に違反するとの報告を公表している。パネルの決定は、上級委員会が開かれないため、確定したものとして効力を有する（WTO上認められた手段を講じる）ことにはならないが、訴えた国は、ある国の行為がWTO協定に違反していることを国際社会に明白にアピールすることができる。
問題となる中国の輸入禁止措置は、水産物の安全性を理由とするものである。関税などの輸入制限は、アンチダンピング措置のような例外もあるが、原則として特定の国だけを狙い撃ちにすることはできない。ところが、動植物の検疫措置や食品の安全性に関する措置は、特定の国に存在する病気や危険を理由として、その国からの輸入を狙い撃ち的に制限できる。
これが利用される。
■政治的理由で輸入制限するのはWTO違反
背後に政治的な動機があることは明らかであるが、安全性の問題を理由として、中国は台湾からの果物の輸入を制限した。今回も同じケースである。中国外務省は、「高市首相が台湾に関する誤った発言をした」ことが理由の一つだと明確に述べている。
もちろん、WTOは、こうした政治的な理由で輸入制限をすることは認めていない。このようなことが認められれば、大きな市場を持つなど経済的に強い国は、他の国に威圧を加えて言うことを聞かせることができることになるからである。
なお、アメリカのトランプ政権が関税を使って他国に言うことを聞かせようとするのも、その一例である。しかし、上述の鉄鋼・アルミ関税のように、多くはWTO違反である。また、アメリカの措置は、中国から大豆の輸入制限を受けるなど、同程度の市場を持つ中国には効果を上げていない。
■WTOよりも実効的な手段
2．TPPの活用
もう一つは、最近注目を集めているTPP（環太平洋経済連携協定）を活用することだ。大きな自由貿易協定の特徴は、加入しないと高い関税を課されるなど不利となることから、加盟国が拡大することである。TPP成立後、イギリスが加盟し、韓国も参加の検討を表明している。
中国も台湾と並んで加盟申し込みをしているが、中国の加盟には労働、環境、投資などをはじめTPP協定の厳しい水準をクリアしなければならないという高いハードルがある。それだけではない。既加盟国は新規加入国にさまざまな要求をすることができる。
「WTO協定という基礎的なルールに従わない国は参加させない」という要求を中国に行うことは十分に可能である。多くの国が加盟するようになると、中国はTPPという自由貿易圏から排除されるかもしれないという恐怖を持つようになる。その時に、高いレベルのTPP協定だけでなく、WTO協定の順守を要求するのだ。これは、直ちに実行できるものではないが、WTO提訴よりも実効的で強力な効果を持つことになるだろう。
中国のWTO加盟交渉は15年ほどかかった。このとき、中国は台湾より先に加盟することにこだわった。中国のメンツとして台湾に劣後することは耐えられなかったのである。中国よりも台湾の加入を先にするよう揺さぶりをかけるのも、一つの方法である。
3．中国以外の市場開拓
問題のより根本的な解決を目指すなら、わが国は中国以外の水産物市場を開拓していくことだ。中国が経済的威圧を行うのは、相手国が中国市場に依存していると認識しているからである。日本が他の市場開拓に成功すれば、中国の経済的威圧は効果がなくなる。
中国は巨大市場を利用して輸入制限による経済的威圧を加えてきたのが、今回の例である。新型コロナの震源地が中国だというオーストラリアの主張に対し、中国は同国産の牛肉や大麦の輸入を禁止した。これも検疫措置を理由とした措置だった。
輸出制限については、中国は独占的な供給力を持つレアアースの輸出禁止をちらつかせた。これに対して、アメリカの企業（MPマテリアル）は、近年レアアースについて大きな埋蔵量を持つことが明らかになったサウジアラビアにレアアース精製施設を開発する戦略的合弁事業を行うことを発表した。これはアメリカ政府とサウジアラビア間の重要なサプライチェーン確保に関する戦略的協力の枠組みに続くものであり、中国の独占的な市場支配力を崩し、アメリカの経済的・国家安全保障上の利益の強化を目指している。同様のことを中国の輸入制限に対して行うのだ。
■「食の安全」を楯にした違反が横行
WTO「SPS協定」
関心のある人のために、中国の輸入停止措置が、WTOの「衛生植物検疫措置の適用に関する協定（SPS協定）」違反であることを説明したい。
その中身を説明する前に、この協定が設けられ、WTOが食の安全と貿易について規律するようになった経緯を説明する。
食品・動植物の輸入を通じた病気や病害虫の侵入を防ぐため導入される衛生植物検疫措置――これをSPS措置という――は国民の生命・身体の安全や健康を守るための正当な手段である。
他方、我々は、貿易によって世界中からさまざまな食品を輸入し、消費している。国際交渉によって関税が引き下げられるなど伝統的な産業保護の手段が使いにくくなっている中で、これに代わってSPS措置が国内農業の保護のために使われるようになってきた。貿易の自由化の観点からは、保護貿易の隠れ蓑となっているSPS措置の制限・撤廃が求められる。
■SPS措置に求められる科学的根拠
真に国民の生命・健康の保護を目的としたSPS措置であっても、貿易に対して何らかの効果を与える。生命・健康の保護を目的とした真正の措置と貿易制限を目的とした措置との区分は容易ではない。このため、「食の安全」という利益と「食品の貿易・消費の利益」の調和が必要になる。
このような二つの要請のバランスを図ろうという試みが、1986年から開始されたガット・ウルグアイ・ラウンド交渉の一環として行われた。その結果1994年合意されたWTO・SPS協定は、この問題の解決を「科学」に求めた。科学的根拠に基づかないSPS措置は認めないとしたのである。
生命・健康へのリスク（危険性）が存在すること、そして当該SPS措置によってそのリスクが軽減されることについて、科学的根拠が示されないのであれば、その措置は国内産業を保護するためではないかと判断したのである。
■「リスク水準」は各国が自由に設定できる
措置国・地域には、科学的根拠として、特定の危害（ハザード）の摂取量と発病率の関係を科学的に明らかにする“リスクアセスメント”が求められる。
発病率は、10万人に1人死亡するか、100万人に1人死亡するかというリスクの水準としてとらえることもできる。どのようなリスクの水準を設定するかは、各国・地域の主権的な権利である。これをSPS協定では、「公衆衛生上適切な保護の水準（Appropriate Level of Protection：ALOP）」という。
これについては、科学的根拠は必要ない。
■政治的に利用できる「リスク水準」の設定
ALOPは、各国が政治的、行政的に決定することがらである。そのリスクの水準を決めれば、リスクアセスメントによる摂取量と発病率の対応関係（図表1のRA）から、ハザードについて許容摂取量が決定される。一定のハザード摂取量以下に抑えることはSPS措置に他ならない。
ALOPとして100万人に1人死亡するリスクしか認めない（図表1のALOP②）とすれば、10万人に1人死亡するというリスクの水準（図表1のALOP①）よりも（リスクの水準が図の原点に近づくことになるので）、少ないハザード摂取量（図表1の措置②）しか許容しないことになる。
リスクの水準（ALOP）を厳しく（低く）すれば、厳しいSPS措置が採られるということである。多くの食品からハザードを摂取する際には、食品ごとに許容される摂取量が割り振られる。これが個々の食品における安全性の基準となる。
■処理水をめぐる中国の輸入制限措置の問題点
福島第一原子力発電所の処理水は、WHOの飲料水水質ガイドラインで定められたトリチウム濃度の基準の7分の1（1500Bq／L）に希釈されて放出される。ただし、これから、日本は国際基準を順守しており、中国の輸入停止措置は妥当ではないと主張することはできない。あくまで中国の輸入停止の対象は水ではなく日本産水産物だからである。
トリチウムは生物の体内に取り込まれてもほとんどが排出されるといわれている。今回中国がリスクアセスメントを行おうとすれば、魚介類の体内に取り込まれた海洋でのトリチウムの一部が体内の有機物と結合して残存し、それを摂取した人の健康被害（被爆）がどれだけのものになるかを明らかにしなければならない。
中国がALOPを高く（例えば、1億人に1人死亡するリスク）設定すれば、ハザード（この場合はトリチウム）摂取量の水準を極めて低く設定することは可能である。
■リスクを証明できるのか
しかし、トリチウムは自然界にも存在する。
排出口で1500Bq／Lに希釈されて放出された処理水がさらに海洋で2000倍に希釈されると、ほとんど環境中にあるトリチウムと区別できなくなるとされる。このような場合において、ハザードが特定できないのにリスクアセスメントができるのかという疑問がある。
WTO上級委員会の判断によれば、リスクは確認できるものでなければならず、単なる仮説的な可能性、理論的な不確実性であってはならない。トリチウムを摂取した日本産水産物、さらにはそれを摂取した人について、トリチウムというハザードや、それによる被害が現実には存在しないと評価されれば、中国の輸入停止の根拠がなくなる。
■韓国や台湾の海産物も輸入禁止にすべき
仮にリスクアセスメントができたとしても、SPS協定は、異なる状況で異なるALOPを設定することは可能だが、それは恣意的または不当な差別であってはならず、貿易に対する差別または偽装された制限であってはならない（第5条5）。
中国はALOPを明らかにしていないが、同じくトリチウムによる健康被害を問題にするなら、基本的には日本産のみに高い水準のALOPを設定することはできない。異なる扱いをするのであれば、それは“恣意的または不当な差別”ではないことを示さなければならない。また、同じくALOPを達成できる複数の措置があるときに、とられた措置が他の措置と比べて（ある程度は貿易制限的であっても）相当に貿易制限的なものであってはならない（第5条6）。
ALOPだけでなく、SPS措置についても、同一または同様の条件にある加盟国・地域間において、恣意的または不当な差別となってはならない（第2条3）。
（同一の条件にあるとは思えない）福島周辺の水域とそれ以外の日本の海域を含めた水産物全てを輸入禁止する根拠があるのか。福島周辺の水域以外の日本の海域と接する韓国や台湾など、同一の条件にあると思われる水域からの輸入を制限しない理由は何なのか。（日本と比較可能と思われる条件において）日本より多量のトリチウムを排出している中国の原子力発電所周辺でとれた水産物の流通を禁止しないのはなぜか。輸入禁止という相当に貿易制限的な措置をとらなければALOPは達成できないのかという点を、中国は説明しなければならない。
中国の分が悪いのは事実だろう。

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山下 一仁（やました・かずひと）

キヤノングローバル戦略研究所研究主幹

1955年岡山県生まれ。77年東京大学法学部卒業後、農林省入省。82年ミシガン大学にて応用経済学修士、行政学修士。2005年東京大学農学博士。農林水産省ガット室長、欧州連合日本政府代表部参事官、農林水産省地域振興課長、農村振興局整備部長、同局次長などを歴任。08年農林水産省退職。同年経済産業研究所上席研究員、2010年キヤノングローバル戦略研究所研究主幹。著書に『バターが買えない不都合な真実』（幻冬舎新書）、『農協の大罪』（宝島社新書）、『農業ビッグバンの経済学』『国民のための「食と農」の授業』（ともに日本経済新聞出版社）、『日本が飢える！ 世界食料危機の真実』（幻冬舎新書）、『食料安全保障の研究 襲い来る食料途絶にどう備える』（日本経済新聞出版）など多数。近刊に『コメ高騰の深層 JA農協の圧力に屈した減反の大罪』（宝島社新書）がある。

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（キヤノングローバル戦略研究所研究主幹 山下 一仁）