熊本地震から10年、被災者の「住宅難」解決せず…行政・民間あげての努力も、今なお残る「宿題」

2016年4月、熊本県熊本地方を震源とする最大震度7の地震が、2回発生した。14日の前震と16日の本震がもたらした被害は、死者274人・住家被害約20万軒と甚大であった。
熊本地震から10年を経た現在、度重なる水害や新型コロナウイルス禍を経た熊本県で達成されたことと、残された「宿題」は、どのようなものだろうか。
被災者の「住まい」の問題に焦点を当て、住民・支援団体・社会福祉協議会・行政のそれぞれの立場にあった人々の経験から、振り返ってみよう。（みわ よしこ）

同じ熊本県内で、被害状況に大きな差

熊本地震は「熊本県の地震」と認識されている。震央は熊本県内であり、顕著な被害が発生した範囲は熊本県内と大分県の一部だった。熊本県内での避難者数は最大で約18万人、住家被害は約20万軒だった。
熊本県の人口約17万人の1割を超える人々が、一時的であっても避難所等での生活を余儀なくされ、住家4軒に1軒が一部損壊以上の被害を受けたことになる。まさに、熊本県を狙い撃ちしたかのような災害だ。
状況の理解を難しくするのは、熊本県内においても、被害状況の差が大きいことだ。
被害が特に大きかった益城町では、建物の98％が被害を受け、最大で人口の約半数が避難生活を送っていた。同時に、住めなくなるほどの家屋の被害がほとんど見られない自治体もあった。
また同じ区域の中でも、断層や地下水脈からの距離や施工時期などの小さな違いが、被害状況を大きく左右した。そこに、世帯や個人の事情による差が重なる。
被災内容や復興状況には、巨視的に捉えるべき場面と個別性に注目すべき場面が同時に存在する。このことは、熊本地震に限らず災害と復興の「これまで」と「これから」を考える上で重要である。

益城町では今なお、倒壊家屋を撤去したままの空き地が目立つ（撮影：みわよしこ）

10年を経ても生々しい「あの夜からのこと」

前震発生からちょうど10年目の今年4月14日、益城町では熊本地震犠牲者の追悼式が開催された。
273人の死者のうち45人が、益城町に集中していた。遺族代表の女性は、被災経験と喪失の悲しみ、生活再建の苦難、今までの感謝と今後への希望とともに、現在も全国各地の災害の報道を見るたびに被災当時が生々しく蘇ることを語った。被災者にとっての10年は、風化させるには短すぎる。
熊本市を中心に、生活相談や福祉の利用など、市民の生活を支える活動を行う「熊本市健康と生活を守る会」理事の大田黒和代氏は、自身の被災経験を昨日の出来事のように生々しく語る。
4月14日夜9時すぎに前震が襲い、屋外で一夜を過ごした。翌日、「もう大丈夫だろう」と自宅アパートに戻り、寝ようとした16日の午前1時過ぎに本震に襲われた。
現在も住んでいるアパートは、屋根から雨漏りが発生し、2階の布団や畳が濡れた。補修に関する公的支援は、いつ利用できるか分からなかったけれども、近隣の住民が屋根を修理してくれた。濡れた布団は「新品が市から配布されることはないだろう」と考え、干して使い続けたそうだ。

今なお解消されない「低所得者の住宅難」

同団体を県単位で統括する「熊本県生活と健康を守る会連合会」会長の右田捷明氏も、熊本市内在住だ。
地震の後は、3日間ほど車中泊していた。家には「怖くて、居られなかった」そうだ。幸いに、住居を失うことはなかった。県外からボランティアが来訪するようになると、物資不足や入浴機会などの生活上の困難も解消されていった。右田さんは主に、県外の団体との連絡や調整、視察の受け入れ、被災地の様子を知りたいという要望に応じて調査を行う役割を担っていた。
元熊本市議で「熊本市生活と健康を守る会」会長の 益田牧子さんは、最後まで避難所に留まらざるを得なかった人々の支援にあたった。熊本市は発災直後から、被災者が市営住宅に優先的に入居できる措置を設けていたが、それでも住宅に関する困難を抱える人々は多かったという。
熊本市内の避難所は、発災から5か月後の2016年9月までに、すべて閉鎖された（県内の避難所は2016年11月にすべて閉鎖）。益田さんは、最後まで避難所に残った人々一人ひとりに事情や要望を聞いた。その人々の多くは、低所得で身寄りがなかった。成果の一つは、市に働きかけて避難所に洗濯機を設置してもらったことだ。

（左から）益田牧子氏、大田黒和代氏、右田捷明氏（撮影：みわよしこ）

低所得者の住宅難は、地震から10年を経た現在も、あまり解消されていない。単身者の入居を想定した老朽アパートが、地震で取り壊しとなり新築されると、家賃は高めに設定される。残ったアパートも、物件不足から家賃は上昇する傾向がある。
しかし、熊本市の住宅扶助基準は、2015年に引き下げられ単身者で3万1100円・2人世帯で3万7000円となって以来、地震後も見直されていない。

住み慣れた町に住めなくなった高齢者たち

建物のほとんどが何らかの被害を受けた益城町では、さらに住宅難が深刻だった。ただし、様相は熊本市内とは大きく異なっていた。
益城町を最も印象付けるものは、林や農地の豊かな緑が起伏の激しい地形に広がっている風景であるが、農業人口は多くない。最も就業人口が多いのは、小売業とサービス業である。同町が、熊本空港を拠点とする物流と観光の町でもあるからだ。また、熊本市から車で30分程度という利便性から、ベッドタウンとしての人気も高い。
益城町社会福祉協議会（益城町社協）の職員として被災者支援と復興に関わり続けて来た遠山健吾氏は、2016年当時、生活困窮者支援事業に携わっており、単身生活に困難を抱える高齢者たちを担当していた。

益城町社会福祉協議会 在宅福祉課長・遠山健吾氏（撮影：みわよしこ）

その高齢者たちの住居も地震で被災した。住居が「住めない」状況になっている中での生活支援には限界があり、避難所生活も難しい。高齢者たちの半数は町内に住み続けることができず、結局、町外の血縁者のもとに転居したり、町外の施設に入所したりして、町には戻ってこなかった。

社協職員らが全戸訪問し聞き取り

町民の多くは避難所生活を送り、その後は応急仮設住宅に入居した。社協職員たちは、住居が半壊以上の被害を受けた約4000世帯のリストを町から提供され、全戸を訪問して事情や困りごとの聞き取りを行った。

益城町社協は、保健所・児童館と同じ建物の中にある（撮影：みわよしこ）

どの世帯も何らかの困難を抱えていたが、内容は多様だった。仮設住宅での生活のストレスや町への苦情を受け止めなくてはならない場面もあった。仮設住宅に入居する資格があっても、倒壊の危険性のある持ち家に留まることを選ぶ人々もいた。
農業を営んでいる世帯では、倒壊を免れた農機具倉庫に父親が寝泊まりし、その他の家族が仮設住宅で生活しているケースもあった。農家では、自宅と倉庫が同一の敷地や至近距離にあることが多い。自宅が被災して無人になったところを狙った農機具盗難 は、実際に発生していた。
全戸を訪問し、丁寧に聞き取りを行ったからこその発見もあった。地域で姿を見かけられることも稀なほど孤立していた世帯があった。また、ベッドタウン特有の事情として転入も転出も多いことから、町内の行政区の区長・民生委員・児童委員の間で、必要な情報の共有が充分になされていないことが判明した。
自らも被災していた職員たちにとっては、聞き取りは負担の重い業務だった。それでも、聞き取ったことは苦情も含めすべて町に伝え、対応を依頼した。その積み重ねにより、「信用してもらえたのではないかと思います」（遠山氏）。仮設住宅の入居者からのクレームは、1年ほどで激減したという。

住宅難が家族を壊すことも

訪問を重ね、関係性が構築されていくのと並行して、仮設住宅から平常の生活の場への移行が始まった。
2018年になると災害公営住宅の申し込みが始まった。自宅の再建を断念するのか。収入が入居資格を満たしているか。社協職員たちの役割に、困難な選択や煩雑な事務手続きを支えることが加わった。
遠山氏にとって意外だったのは、仮設住宅の次の定住の場を確保しにくいのが単身高齢者ではなかったことだ。災害公営住宅の入居者の約30％は単身高齢者だったが、子育て世帯も数％あった。当時40代前後の「氷河期世代」の就労していない単身者も目立った。
単身高齢者は、同居していなくても家族の支援を受けられることが多い。取り残されがちなのは、むしろ、ひとり親世帯やメンタルヘルスの問題を抱えた人々だった。
背景には、地震による失職や引きこもりがあった。
また、民間賃貸アパートを活用した「みなし仮設住宅」では、単身者向け物件が多いため、世帯を複数の世帯に分割して単身者・小家族向け物件に入居することを可能にする体制が迅速に整備された。ところが、その結果、一人暮らしとなったのがきっかけで引きこもり、家族から孤立した例がある。
住居の被災は、「家族との生活」という最後のセーフティーネットを壊すこともある。
益城町では671戸の災害公営住宅が提供され、入居は2019年から2020年にかけて行われた。仮設住宅は、地震から7年後の2023年に役割を終えた。

年月とともに変わっていく課題

災害公営住宅は、スタートと同時に新型コロナ感染症による「自粛」に見舞われた。コミュニティ形成のために重要な時期、交流の機会そのものが激減した。遠山氏は、その影響は現在も残っているという。
2023年ごろになると、新たな問題への対応が増えた。災害公営住宅の入居者が、「公営だから、強制退去にはならないだろう」と誤解し、経済力があるのに家賃を滞納して強制退去となり、生活困窮者支援事業のシェルターを利用することがある。
高齢の親と引きこもりの50歳代の子から成っていた世帯、いわゆる「8050」で、親が他界し、遺産があっても子どもが生活を営めない場合もある。比較的若年の人々が益城町に転入し、生活に困窮して物資やシェルターなどの支援を受けたり、生活保護を利用したりすることもある。地震当時に60歳前後だった建設業などの人々が家と仕事を失い、年齢とともに生活困窮することもある。
地震と関係しているか否かとは無関係に、状況は変化し続ける。
現在の災害公営住宅は、ひとり親世帯や生活保護世帯が優先入居する通常の町営住宅に移行しつつある。遠山氏は、地震直後とは異なる意味で、地域のつながりを懸念する。自治会費を支払わない（支払えない）世帯に対する排除のような事例が、顕在化し始めてきたからだ。
他方で、好ましい変化もある。
たとえば、熊本地震やその後の水害の際、社協が設置した災害ボランティアセンターでは、被災者の「生業」に関わる部分の支援ができなかった。なぜなら、公共が提供する福祉には「対象者の営利活動に利用されてはならない」という原則 があるからだ。
しかし、遠山さんたちが被災者たちの困りごとを聞き取った結果、少しずつ制度が変わっているようだ。2025年の能登半島地震の際、災害ボランティアセンターは生活か生業かを区別することなく、暮らしと仕事の拠点を失った多数の住民たちを支援した。

社協とボランティア団体ネットワークのつながり

地震から8か月後の2016年10月、特定非営利法人くまもと災害ボランティア団体ネットワーク（KVOAD）が設立された。活動目的は、災害時の支援と持続可能な復旧・復興のコーディネート、および関係組織の連携強化や人材育成である。
熊本地震によって災害ボランティアの価値が改めて認識され、災害対応のノウハウ、県内外の団体との協力体制が構築された。それらを継続的に発展させる取り組みは、今年で10年目になる。2023年度からは少なくとも月に1回「火の国会議」を開催し、情報を共有し、団体間の「顔の見える関係」を維持している。会議に参加するのは、行政・社協・民間支援団体・その他の地域団体だ。
代表理事の樋口務氏は、「災害と復興はいつも現在進行形」だと指摘する。台風や大雨による被害は、毎年、県のどこかで発生している。また、大規模災害には至っていなくても警戒が必要な状況もある。今年3月にも、県南部で震度1～4の地震が連続して発生したばかりだ。
災害が発生すると「火の国会議」の開催頻度を高くし、共有した情報をその日のうちに首相官邸に届けている。
市町村社協を後方支援する熊本県社会福祉協議会（県社協）事務局次長の川口和博さんは、KVOADの存在を「心強いです」という。

左：樋口務氏（KOVAD代表理事）、右：川口和博氏（熊本県福祉協議会 事務局次長 兼 地域福祉部長）（撮影：みわよしこ）

とはいえ、全国から集まる寄付の内容やボランティアの人数は、その被災地への関心に左右されがちだ。KVOADの樋口氏は、メディアに「特定の場所に、世の中の関心を集中させないでほしい」と期待する。対応しきれないほどの関心が集まる地域がある一方で、度重なる被災から回復できないにもかかわらず充分な関心が集まらない地域もあるという。

地震が残した、住まいと生活保護の「宿題」

熊本地震における被災者支援は、他にも多くの「宿題」を残した。
たとえば、自宅にも住めず仮設住宅にも入居できないという人がいた。なぜなら家屋が被災して業者に応急修理工事を申し込んだ世帯は、未修理であっても仮設住宅に入居できなかったためだ。
災害発生から時間が経過し、利用できる給付や減免が減少すると、生活保護への抵抗感が問題になる。特に山間部では、「恥の意識」に加えて、生活保護受給者の自家用車の保有・運転に対する制限が問題となる。車を手放すと生活できないからだ。
どうしても生活保護の利用を避けたい世帯が、傾いた持ち家に住み続けている場合もある。県社協の川口さんは、「生活保護の受給が必要と考えられる方には、申請をお手伝いすることもあります」という。
KVOADの樋口氏は、仮設住宅を一時的なプレハブではなく、20年程度定住できる家屋とすることを提案する。
「仮設住宅では、ストレスからケンカが起きやすいです。家が安定すれば、落ち着いて生活できます」（樋口氏）
主要な財源としては、災害救助法に基づく国からの補助金が考えられる。現状、仮設住宅であっても1世帯あたり600万円程度の補助が行われている。そこに数百万円を補填すれば、一定の面積と性能を持つ住宅を建てることは可能そうだ。
また、川口氏は、「住宅確保要配慮者居住支援協議会」（居住支援協議会）を各自治体に設置して機能させることを提言する。これは、いわゆる「住宅弱者」が民間アパート等に入居できるようにするため、自治体が家主の団体・居住支援団体等と連携するしくみである。しかし現状、県内で設置しているのは数市にとどまる。
住居の確保・見守り・死後事務がセットで提供される体制があれば、受け入れる「大家さん」が増える可能性はある。その体制を提供しやすい立場にある組織は、行政や社協であろう。平常の安心は、被災時の適切な対応につながる。

平常時のあり方が、災害対応を決める

本震発生から満10年の4月16日、熊本県は「防災・危機管理トップセミナー」を開催した。対象は県内全市町村の首長たち、テーマは「熊本地震から10年～過去に学び、未来へつなぐ～」だ。
当時、内閣官房内閣審議官として政府の現地対策本部に派遣されていた兵谷芳康氏（2008～2012年に熊本県副知事を務めた経歴あり）が「あのとき何があったか。あのときから何を学ぶか」と題して講演を行った。
毎日、各省庁から派遣された幹部たちと協議を重ね、現地と政府との認識のズレを修正し、天井が破損した体育館を内側から補修して避難所として利用できるようにする修理を国費で可能にするための調整にもあたったという。
政府・県・自治体による状況報告や情報共有の機会を秘密裏に設け、必要な意思決定を迅速に行えるようにした。「勇み足もあったが、スピーディにやれた」と兵谷氏は語る。後年、能登半島地震の対応にあたった政府関係者から、「熊本では、なぜ、あんなにうまくいったんですか？」と聞かれたという。
重要なのは「平常時のつながり」だと強調する。時にランチやお茶を共にし「非常時にカウンターパートになってくれる人を作っておく」ことが、災害時の可能性を広げる。
兵谷氏は、熊本地震から学んだことの代表例として「避難所の運営は、行政ではなく住民がすべき」ということを挙げた。また、被災自治体の混乱を防ぐためには、首長が現場を回るのではなく、上がってくる情報を取りまとめて判断する司令として機能することが重要であると語った。
メディアには「報道を過熱させないでほしい」と要望した。

「顔の見える関係」をどう作るのか

続いてパネルディスカッションが行われ、竹内裕希子・熊本大学副学長のコーディネートのもと、兵谷氏、熊本市長の大西一史氏、NPO法人益城だいすきプロジェクト代表理事の吉村静代氏、益城町で体育館の指定管理を行っている（公財）熊本YMCAの丸目陽子氏、熊本県知事の木村敬氏が登壇した。
30分足らずの間に濃密な経験と知見が語られる中で、最も筆者の印象に残ったのは、大西市長の「反省」だった。

地震時の経験を語る熊本市長・大西一史氏（撮影：みわよしこ）

市民からの不平や不満にすべて対応しようとしていたところ、市職員が次々に健康を損ねたという。その様子を見ていた全国からの応援職員たちは、「休ませてあげてください、そのために私たちが来ているんです」などと苦言を呈した。
その時から、大西氏は「持続させるためには、どうすべきなのか」を考え始めた。不眠不休で救助や支援の重要な役割を担っていた自衛隊が、個々の隊員に充分な休息を取らせるためのマネジメントを行っていたことにも気づいた。
兵谷氏も「長期戦は、頑張りではもちません」と述べ、住民だけではなく職員をケアすることの重要性を強調した。木村知事は県の役割として、市町村長が動きやすいように後押しし、県が全国からの応援を割り振れるように調整することの重要性を語った。
益城町で3か月間避難所を運営した吉村氏は、「できる人が、できるしこ（できる範囲で）」をスローガンとし、役割分担とマネジメントを図っていたという。
また、YMCAの丸目氏は、体育館に避難者を受け入れた経験から、「行政の避難訓練の時、私たちのような指定管理者も地域の団体として参加させてほしい」と語った。
最後に竹内氏が議論を締めくくり、平時からの「顔が見える関係」の重要性という共通課題、首長の「職員を守ることを通じて住民を守る」という役割、動き過ぎず想像することの大切さを述べ、伝え続ける責任の自覚を促した。

国が果たすべき役割

行政がベストを尽くそうとしてきたことは疑いがない。しかし、やはりどうしても、制度上、「公助」でなければできないことが充分に行われにくいしくみになっているのではないかと感じる。
たとえば生活保護基準一つとっても、地震から10年が経過し、熊本県内の多くの地域で「日常が取り戻された」と言える現在でも、物価や家賃の高騰に追いついていない。
生活保護基準にとどまらず、人間が健康で文化的な最低限度の生活を送れるための制度の整備・改訂を行うのは、各都道府県ではなく国である。困窮状態にある人々を平常時に取り残しているようでは、今後の大災害にあたって、国会・政府は能登半島地震の比ではない非難を受けることになろう。
生活保護に限らず、国は、「公助」でなければできないことを行えるように、必要であれば「小さな政府」志向を含めて方針を見直してほしいと思う。


■みわ よしこ
フリーランスライター。博士（学術）。著書は『生活保護制度の政策決定　「自立支援」に翻弄されるセーフティネット』（日本評論社、2023年）、『いちばんやさしいアルゴリズムの本』（永島孝との共著、技術評論社、2013年）など。
東京理科大学大学院修士課程（物理学専攻）修了。立命館大学大学院博士課程修了。ICT技術者・企業内研究者などを経験した後、2000年より、著述業にほぼ専念。その後、中途障害者となったことから、社会問題、教育、科学、技術など、幅広い関心対象を持つようになった。
2014年、貧困ジャーナリズム大賞を受賞。2023年、生活保護制度の政策決定に関する研究で博士の学位を授与され、現在は災害被災地の復興における社会保障給付の役割を研究。また2014年より、国連等での国際人権活動を継続している。
日本科学技術ジャーナリスト会議理事、立命館大学客員協力研究員。約40年にわたり、保護猫と暮らし続ける愛猫家。